當今世界，數(shù)字經(jīng)濟日益成為重組全球要素資源、重塑全球競爭格局的關鍵力量。加快建設與新質生產(chǎn)力發(fā)展相適應的國家數(shù)據(jù)基礎設施，既是我國破解數(shù)據(jù)要素市場建設瓶頸、激活數(shù)據(jù)要素價值潛能的有效路徑，也是推動高質量發(fā)展、贏得國際競爭新優(yōu)勢的戰(zhàn)略選擇。習近平總書記強調，“推動實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加快完善數(shù)字基礎設施”。黨的二十屆四中全會提出“適度超前建設新型基礎設施，推進信息通信網(wǎng)絡、全國一體化算力網(wǎng)、重大科技基礎設施等建設和集約高效利用”，“深入推進數(shù)字中國建設”?！笆逦濉睍r期，我們要錨定數(shù)字中國建設目標，加快國家數(shù)據(jù)基礎設施統(tǒng)籌布局，打通數(shù)據(jù)流通大動脈，暢通數(shù)據(jù)資源大循環(huán)，促進數(shù)據(jù)應用開發(fā)，完善數(shù)據(jù)安全治理，為經(jīng)濟社會高質量發(fā)展提供有力支撐。

一、為什么要建設和運營國家數(shù)據(jù)基礎設施？

數(shù)據(jù)要素作為數(shù)字經(jīng)濟時代的“石油”，其價值釋放路徑已從牽引企業(yè)內部業(yè)務貫通、智改數(shù)轉，擴展到了跨領域、跨層級、跨地域的普惠網(wǎng)聯(lián)、價值共創(chuàng)階段。相較于土地、資本等傳統(tǒng)要素，數(shù)據(jù)具有高流動、非消耗、可融合等特質，在賦能產(chǎn)業(yè)躍升、實現(xiàn)效率倍增的同時，也承載著個人隱私、商業(yè)秘密、公共安全等多重屬性。這一內在張力，決定了數(shù)據(jù)要素在釋放顯著正外部性的同時，也隱含著不可忽視的負外部性。實踐證明，數(shù)據(jù)要素的開發(fā)利用離不開各方互信、安全可控的基礎設施支撐。因此，構建協(xié)同聯(lián)動、規(guī)模流通、高效利用、規(guī)范可信的國家數(shù)據(jù)基礎設施，不僅是打破數(shù)據(jù)安全、合規(guī)、高效流通“不可能三角”的關鍵抓手，還是釋放數(shù)據(jù)要素價值、搶占全球競爭制高點、破解數(shù)據(jù)流通瓶頸的關鍵舉措。

從數(shù)據(jù)要素價值發(fā)展定位看，國家數(shù)據(jù)基礎設施是以數(shù)據(jù)要素價值釋放為目標，面向社會提供數(shù)據(jù)采集、匯聚、傳輸、加工、流通、利用、運營、安全服務的一類新型基礎設施，是集成硬件、軟件、模型算法、標準規(guī)范、機制設計等在內的有機整體。從數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀看，我國數(shù)據(jù)要素流通體系存在技術路線較多、建設標準不統(tǒng)一、基礎設施難互聯(lián)等突出問題，嚴重制約了數(shù)據(jù)價值的釋放。為破解上述難題，亟須構建橫向聯(lián)通、縱向貫通、協(xié)調有力的國家數(shù)據(jù)基礎設施，打造安全可信的數(shù)據(jù)流通環(huán)境，塑造數(shù)據(jù)價值的共創(chuàng)新空間，為數(shù)據(jù)要素市場化配置改革、建設全國一體化數(shù)據(jù)市場夯實基礎。

從贏得國際競爭力角度看，經(jīng)濟發(fā)展離不開基礎設施支撐，加快新型基礎設施建設有助于我國在全球競爭中確立戰(zhàn)略優(yōu)勢。20世紀90年代，美國率先啟動國家信息基礎設施計劃，建設覆蓋全球的互聯(lián)網(wǎng)基礎設施，形成一批核心標準與技術，培育出眾多科技巨頭企業(yè)。目前，數(shù)字經(jīng)濟進入數(shù)據(jù)驅動的深化階段，這為我國在數(shù)據(jù)領域實現(xiàn)“彎道超車”提供了全新戰(zhàn)略機遇。但也要清醒看到，我國在數(shù)據(jù)領域核心技術掌控、產(chǎn)業(yè)生態(tài)構建等方面，與美國等先發(fā)國家仍存在一定差距。建設和運營國家數(shù)據(jù)基礎設施，有利于激發(fā)創(chuàng)新活力，培養(yǎng)具有國際競爭力的龍頭企業(yè)；有利于形成供數(shù)、用數(shù)、治數(shù)等各類主體匯聚的產(chǎn)業(yè)生態(tài)；有利于搶占新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革先機，切實把海量數(shù)據(jù)和豐富場景轉化為數(shù)據(jù)創(chuàng)新優(yōu)勢和國家競爭力。

從解決發(fā)展實際問題出發(fā)看，“找數(shù)用數(shù)難”、“跨域加工難”、“規(guī)模流通難”已成為數(shù)據(jù)領域普遍面臨的共性難題和痛點。建設和運營國家數(shù)據(jù)基礎設施，可以提供低成本、高效率、可信賴的流通環(huán)境，打消數(shù)據(jù)被濫用轉賣的擔憂，消除數(shù)據(jù)來源不明的顧慮，為數(shù)據(jù)“供得出”鋪路；可以促進各類設施互聯(lián)互通互操作，打破“數(shù)據(jù)孤島”，為數(shù)據(jù)“流得動”架橋；可以打造數(shù)據(jù)價值共創(chuàng)的新空間，服務千行百業(yè)真實業(yè)務場景，賦能各領域高質量發(fā)展，為數(shù)據(jù)“用得好”筑基；可以推動數(shù)據(jù)安全防護由靜態(tài)保護向動態(tài)保護、由邊界安全向內生安全、由封閉環(huán)境保護向開放環(huán)境保護轉變，形成貫穿數(shù)據(jù)全生命周期各環(huán)節(jié)的動態(tài)安全防護能力，為數(shù)據(jù)“保安全”護航。

二、如何把握高水平構建國家數(shù)據(jù)基礎設施中的幾對關系？

新時代以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，數(shù)字中國建設邁出堅實步伐。特別是近3年數(shù)字中國發(fā)展指數(shù)保持10%以上的穩(wěn)步增長，截至2025年底，全國5G基站總數(shù)達483.8萬個，千兆寬帶用戶達2.4億戶，算力總規(guī)模位于全球第二。建設和運營國家數(shù)據(jù)基礎設施是進一步夯實數(shù)字中國發(fā)展基礎的關鍵落子。在實踐中，需要統(tǒng)籌好頂層設計與實踐探索、高質量供給與多場景需求、技術發(fā)展與基礎設施建設、建設布局與運營優(yōu)化等重要關系，推動數(shù)字中國建設穩(wěn)中提質。

堅持頂層設計與實踐探索有機結合。國家數(shù)據(jù)基礎設施正處于起步建設階段，堅持國家所需與地方所能結合，實現(xiàn)全國“一盤棋”與地方“先行先試”良性互動，有助于將頂層設計的引領性與實踐創(chuàng)新的靈活性有機結合，塑造上下貫通、良性互動的嶄新格局。在頂層設計層面，要明確數(shù)據(jù)基礎設施的概念、發(fā)展愿景和建設目標，體系化設計關鍵任務、技術路線與制度框架，指導各地區(qū)、各行業(yè)、各領域協(xié)同推進數(shù)據(jù)基礎設施建設和運營。在實踐探索層面，要充分激發(fā)基層首創(chuàng)活力，結合千姿百態(tài)的應用場景需求積極探索，挖掘和打造一批具有代表性、示范性的數(shù)據(jù)基礎設施建設方案和典型實踐，將成功經(jīng)驗標準化、制度化，以基層實踐助力頂層設計落地。

堅持高質量供給與多場景需求動態(tài)適配均衡。供給與需求是既對立又統(tǒng)一的辯證關系，沒有應用需求，數(shù)據(jù)供給就無從實現(xiàn)；沒有高質量數(shù)據(jù)供給，各行各業(yè)的用數(shù)需求就無法滿足。在供給側，要通過建設運營國家數(shù)據(jù)基礎設施，整合多源數(shù)據(jù)，形成全面覆蓋、動態(tài)更新的全國數(shù)據(jù)“一本賬”，支撐跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的數(shù)據(jù)要素高效流通。在需求側，要發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢，面向產(chǎn)業(yè)發(fā)展前沿和技術攻關需求，優(yōu)先布局新領域新賽道場景、高價值小切口場景和跨區(qū)域跨領域綜合場景，做好場景開放、中試驗證、商業(yè)模式探索，實現(xiàn)供需精準對接、協(xié)同發(fā)展，推動數(shù)據(jù)要素資源配置實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。

堅持數(shù)據(jù)技術發(fā)展與基礎設施建設協(xié)同共進。從技術發(fā)展規(guī)律看，重大技術突破通過持續(xù)迭代與應用深化，最終推動基礎設施體系的升級重構。當前，圍繞不同的數(shù)據(jù)開發(fā)利用場景，我國涌現(xiàn)出一批數(shù)據(jù)技術及應用，如可用不可見的隱私保護計算技術，可溯可審計的區(qū)塊鏈技術，支持數(shù)據(jù)資源交互、價值共創(chuàng)的可信數(shù)據(jù)空間，支持多場景數(shù)據(jù)流通利用的數(shù)場，支持數(shù)據(jù)廣泛連接的數(shù)聯(lián)網(wǎng)，支持數(shù)據(jù)標準化加工生產(chǎn)的數(shù)據(jù)元件，等等。但從高水平發(fā)展要求看，我國在數(shù)據(jù)開發(fā)利用上尚存在計算效率低、資源消耗大、運行成本高等問題，還不足以支撐數(shù)據(jù)的大規(guī)模安全流通，亟須通過標準化建設與協(xié)同攻關構建支撐數(shù)據(jù)要素市場高效配置的新型基礎設施體系。

堅持國家數(shù)據(jù)基礎設施建設布局與運營優(yōu)化雙向發(fā)力。國家數(shù)據(jù)基礎設施的建設和運營是互為支撐、動態(tài)演進的有機整體，如同生命體的誕生與成長，既要確?！吧煤谩?，更要實現(xiàn)“長得壯”、“活得久”。在建設環(huán)節(jié)，國家數(shù)據(jù)基礎設施要以行業(yè)、區(qū)域數(shù)據(jù)基礎設施為主體，以企業(yè)數(shù)據(jù)基礎設施為重要組成，通過財政直接投資、專項債券融資、社會資本參與等投融資方式，實現(xiàn)供需精準匹配與便捷交付，推動數(shù)據(jù)要素從資源到資產(chǎn)的價值轉化躍升。在運營環(huán)節(jié)，要遵循市場規(guī)律，明確建設、運營、監(jiān)督等各類主體責任，探索可持續(xù)的國家數(shù)據(jù)基礎設施運營模式和激勵機制，完善基礎設施服務收費定價機制，利用價格杠桿推動國家數(shù)據(jù)基礎設施實現(xiàn)從資源連通向價值創(chuàng)造的深度跨越。

三、從哪些方面推進國家數(shù)據(jù)基礎設施建設和運營？

面對發(fā)展新形勢新任務，國家數(shù)據(jù)基礎設施的建設和運營將通過頂層設計錨定戰(zhàn)略方向，通過項目牽引落實重點布局，通過標準引領夯實互聯(lián)底座，通過試點探索突破實踐瓶頸，通過生態(tài)協(xié)同凝聚發(fā)展合力，通過開放合作拓展國際空間，著力構建符合市場規(guī)律的現(xiàn)代化數(shù)據(jù)要素流通體系，加快推動數(shù)據(jù)要素市場化進程，努力為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和數(shù)字中國建設提供技術和物質保障。

優(yōu)化國家數(shù)據(jù)基礎設施謀篇布局?！秶覕?shù)據(jù)基礎設施建設指引》明確了推進數(shù)據(jù)基礎設施建設“三步走”的總體思路：2024—2026年，利用2—3年左右時間，支持部分地方、行業(yè)、領域廣泛開展各種技術路線試點試驗，同步完成國家數(shù)據(jù)基礎設施建設頂層設計；2027—2028年，建成支撐數(shù)據(jù)規(guī)?；魍?、互聯(lián)互通的國家數(shù)據(jù)基礎設施，實現(xiàn)全國大中型城市基本覆蓋；到2029年，基本建成國家數(shù)據(jù)基礎設施主體結構，基本建立國家數(shù)據(jù)基礎設施建設和運營體制機制，確保國家數(shù)據(jù)基礎設施建設與國家發(fā)展戰(zhàn)略同頻共振。面向“十五五”，要加快國家數(shù)據(jù)基礎設施建設布局規(guī)劃，以促進數(shù)據(jù)高效流通利用為主線，協(xié)同推進云網(wǎng)數(shù)算協(xié)同發(fā)展，梯次布局行業(yè)、區(qū)域數(shù)據(jù)基礎設施建設，推動行業(yè)、區(qū)域、企業(yè)各類數(shù)據(jù)基礎設施一體銜接、互信互認。

發(fā)揮重大項目牽引作用。重大項目建設是實現(xiàn)數(shù)據(jù)基礎設施戰(zhàn)略布局和高效運營的有力抓手，對整合資源、引導投入、形成示范具有關鍵推動作用。要進一步加大中央財政性資金支持力度，提高資金補助額度和比例，重點扶持一批基礎性、公益性、戰(zhàn)略性的數(shù)據(jù)基礎設施項目，帶動地方、行業(yè)協(xié)同推進數(shù)據(jù)基礎設施建設，加快形成便捷高效、自主安全、國際領先的數(shù)據(jù)基礎設施體系。鼓勵各地區(qū)各部門在規(guī)劃布局、資金安排、課題研究等方面加強協(xié)同，建立健全跨部門、跨層級的統(tǒng)籌推進機制。同時，積極引導社會資本參與國家數(shù)據(jù)基礎設施建設運營，加快構建政府引導、市場主導、多方共建的發(fā)展格局。

強化國家數(shù)據(jù)基礎設施標準研制。當前，數(shù)據(jù)標準化工作處于起步階段，尚存在體系架構不完善、跨領域協(xié)同不足等問題，亟須發(fā)揮全國數(shù)據(jù)標準化技術委員會的平臺紐帶作用，圍繞數(shù)據(jù)基礎設施建設，加快推出并持續(xù)完善國家數(shù)據(jù)基礎設施標準體系框架，形成覆蓋全面、結構合理、重點突出的標準體系，為實現(xiàn)國家數(shù)據(jù)基礎設施的安全高效流通提供技術指導。建設維度上，重點制定技術架構、總體要求、接口規(guī)范等工程建設標準，確?；A設施建設的規(guī)范性和一致性。運營維度上，研究制定流程規(guī)范、計量計費、績效管理等運營管理標準，提升基礎設施運營的效率和透明度。安全維度上，研究制定監(jiān)測預警、態(tài)勢感知、應急響應等安全保護標準，構建全方位、多層次的安全防護體系。

深化國家數(shù)據(jù)基礎設施試點探索。目前，數(shù)場、可信數(shù)據(jù)空間等多條技術路線仍處于并行探索階段，尚未融合收斂，距離數(shù)據(jù)基礎設施規(guī)模化部署、系統(tǒng)化應用還有較大差距，要通過試點先行、以試促建，打通數(shù)據(jù)基礎設施的“任督二脈”，實現(xiàn)全國范圍的協(xié)同聯(lián)動。要科學銜接兩批試點，保持連續(xù)性與創(chuàng)新性，檢驗技術的成熟性、場景的實效性、標準的適用性、制度的匹配性。要組織先行先試工作成果成效評估，開展典型案例評選，梳理凝練其中可復制、可推廣的共性解決方案與創(chuàng)新模式，及時將經(jīng)過評估驗證有效的政策舉措和典型案例向全國推廣應用。鼓勵企業(yè)和科研機構加大研發(fā)投入，加快數(shù)據(jù)流通利用關鍵技術攻關和重大成果轉化，強化成果推廣，形成輻射帶動效應。

推動國家數(shù)據(jù)基礎設施生態(tài)建設。國家數(shù)據(jù)基礎設施建設和運營是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要凝聚各方共識、形成發(fā)展合力，加快構建政府主導、行業(yè)協(xié)同、企業(yè)參與的開放創(chuàng)新生態(tài)共同體。要壯大數(shù)據(jù)基礎設施服務商力量，支持多元主體參與數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)、技術服務和管理，促進技術交流、資源共享與成果轉化，培育可持續(xù)發(fā)展的良性市場生態(tài)。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會“黏合劑”、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟“連接器”、專業(yè)智庫“思想庫”的多元賦能作用，形成推動數(shù)據(jù)基礎設施建設和運營的強大合力。

拓展國家數(shù)據(jù)基礎設施國際合作。在全球數(shù)字治理格局加速重構背景下，加快推進數(shù)據(jù)基礎設施領域國際合作，是應對共同挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略選擇。要因地制宜推進合作，發(fā)揮地方區(qū)位優(yōu)勢，高水平建設數(shù)字經(jīng)濟國際合作平臺，推進數(shù)據(jù)基礎設施、高質量數(shù)據(jù)集和語料庫、算力設施等方面國際合作。積極支持地方、企業(yè)創(chuàng)新數(shù)據(jù)跨境模式，探索數(shù)據(jù)跨境流動基礎設施建設。圍繞共建“一帶一路”國家、金磚國家數(shù)字化場景需要，發(fā)揮技術經(jīng)驗優(yōu)勢，推進數(shù)字化轉型合作，打造“實數(shù)融合”新標桿。支持自貿(mào)區(qū)用好用足負面清單，發(fā)展特色數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，助力我國經(jīng)濟數(shù)字化轉型和高水平對外開放。積極參與國際標準化組織（ISO）、國際電工委員會（IEC）、國際電信聯(lián)盟（ITU）等機構的標準化工作，推動數(shù)據(jù)基礎設施技術標準轉化為國際標準，為全球數(shù)據(jù)基礎設施建設貢獻中國智慧。加強數(shù)字經(jīng)濟相關學科體系建設，探索多雙邊共建人才培訓交流基地，為多雙邊教育和科研機構人員往來提供便利條件，搭建長期合作的“連心橋”。

作者：國家發(fā)展和改革委員會黨組成員，國家數(shù)據(jù)局黨組書記、局長 劉烈宏